Strona główna Artykuły Czy Zachód zdradził Ukrainę? Co zawiera Memorandum Budapesztańskie

Czy Zachód zdradził Ukrainę? Co zawiera Memorandum Budapesztańskie

Memorandum Budapesztańskie jest najczęściej przywoływanym dokumentem w niezliczonych dyskusjach na temat rosyjskiej inwazji na Ukrainę. Czy rzeczywiście zawiera ono jakiekolwiek gwarancje względem tego państwa?

Wydarzenia z 2014 roku, jak i obecnie trwający jawny już najazd wojsk rosyjskich na Ukrainę, dały początek wielu bardzo rozpalonym dyskusjom dotyczącym samej wojny, jak również polityki państw zaangażowanych w nią w pośredni i bezpośredni sposób. Niektóre z nich są ciekawe i merytoryczne, częściej jednak emocje biorą górę nad rozsądkiem.

Stałym elementem owych polemik są wzmianki o Memorandum Budapesztańskim, najczęściej przywoływanym w kontekście rzekomych gwarancji, jakie USA i Wielka Brytania miały dać Ukrainie w zamian za zrzeczenie się przez nią arsenału atomowego. Problem tkwi jednak w tym, że mimo częstego powoływania się na ów dokument, mało kto rzeczywiście zdaje sobie sprawę z charakteru jego zapisów. Spróbujmy się więc wspólnie przyjrzeć temu zagadnieniu – czy porozumienie to zawiera jakiekolwiek gwarancje Zachodu względem Ukrainy?

Zniszczony i zdobyty rosyjski sprzęt wojskowy w pobliżu Buczy w obwodzie Kijowskim, 1 marca 2022 r. (fot. Mvs.gov.ua, CC BY 4.0)

Państwowe bóle porodowe

Początkiem współczesnego państwa ukraińskiego stał się 16 lipca 1990 roku, kiedy to Rada Najwyższa Ukraińskiej SRR ogłosiła tak zwaną „Deklarację Suwerenności”. Niedługo po tym, 24 sierpnia 1991 roku, uchwalono „Akt Niepodległości”.

Jednym z największych problemów niepodległej Ukrainy była kwestia obecności na jej terytorium jednostek wojskowych stanowiących część armii nieistniejącego od grudnia 1991 roku Związku Sowieckiego. Rozwiązanie spraw dotyczących wywiezienia czy też przekazania uzbrojenia konwencjonalnego było relatywnie proste (choć toczono spory o flotę), nie było też większych problemów w zakresie relokacji żołnierzy zgodnie z ich narodowością. Prawdziwym węzłem gordyjskim okazała się jednak kwestia broni atomowej obecnej na ziemi ukraińskiej.

Prezydent Ukrainy Łeonid Krawczuk (pierwszy z lewej), przewodniczący parlamentu Białorusi Stanisłau Szuszkiewicz (w środku) i prezydent Rosji Boris Jelcyn w Wiskulach w Puszczy Białowieskiej, 8 grudnia 1991 r. Zawarto wówczas porozumienie stwierdzające, że Związek Sowiecki przestał istnieć, i powołujące Wspólnotę Niepodległych państw. (fot. Jurij Iwanow, archiuwum RIA Novosti, numer 52076, CC BY-SA 3.0)

Kto ma czerwony guzik?

Na początku lat 90. na terenie Ukrainy znajdowało się ok. 15% atomowego potencjału ZSRS, co przekładało się na 176 międzykontynentalnych rakiet balistycznych i 44 bombowce strategiczne uzbrojone w różnego rodzaju broń jądrową (łącznie ok. 2000 głowic), jak również 2600 mniejszych ładunków taktycznych. Dla świeżo utworzonego państwa ukraińskiego tak wielka ilość broni jądrowej obecna na jego terytorium niosła ze sobą pewne szanse, ale i niebezpieczeństwa. Pełne omówienie wszystkich kwestii politycznych związanych z własnością owej broni wykracza poza ramy tego artykułu, warto jednak zarysować pewne czynniki, które wpłynęły na kształt późniejszego memorandum.

Start rakiety Dniepr z niemieckim satelitą TanDEM-X, 21 czerwca 2010 r. Rakieta ta powstała na bazie międzykontynentalnego pocisku balistycznego R-36M opracowanego i produkowanego w Południowych Zakładach Budowy Maszyn imienia A. M. Makarowa (Jużmasz) w Dniepropetrowsku (obecnie Dniepr) w Ukrainie (fot. Deutsches Zentrum für Luft- und Raumfahrt, CC BY 3.0)

Pierwszym i podstawowym problemem dotyczącym wspomnianych systemów, była kwestia podległości jednostek wojskowych, którym powierzono obsługę broni atomowej i jej nośników. Ze ściśle operacyjnego punktu widzenia wszystkie głowice pozostawały pod kontrolą Moskwy, jednak część żołnierzy z jednostek zajmujących się ich fizyczną obsługą złożyła przysięgę wierności nowemu państwu ukraińskiemu.

Ukraina nie była więc, jak się czasami podaje, trzecim pod względem liczby głowic mocarstwem nuklearnym na świecie, niemniej niektórzy ukraińscy politycy przejawiali chęć przejęcia choć części tych głowic jako należnego im spadku po ZSRS. Pełne przejęcie kontroli nad bronią jądrową, jak również wypracowanie możliwości technicznych pozwalających na pełną obsługę i ewentualne użycie głowic, zajęłoby jednak Ukraińcom co najmniej kilka lat.

Dla zachodnich polityków, obserwujących całą sprawę z pewnym niepokojem, ważna była jeszcze jedna kwestia – bezpieczeństwo głowic. Lata 90. XX wieku były rajem dla różnego rodzaju handlarzy bronią czerpiących garściami z sowieckich magazynów i eksportujących uzbrojenie praktycznie na cały świat w ilościach hurtowych. Trudno dziś ocenić, w jakim stopniu realny byłby scenariusz zakładający kradzież którejś z głowic i jej sprzedaż na czarnym rynku, niemniej takiego wariantu wydarzeń nie sposób było wykluczyć.

Samo zdobycie i zachowanie kontroli nad arsenałem atomowym przez Ukrainę również nie byłoby końcem zmartwień. Państwo ukraińskie, nieograniczone formalnie żadnym traktatem o nierozprzestrzenianiu broni jądrowej, mogłoby poczuć pokusę jej eksportu lub też sprzedawać wiedzę i technologię niezbędną do produkcji takiego uzbrojenia, co mogło znacząco przyczynić się do destabilizacji postzimnowojennego świata.

Patrząc na powyższe, łatwo jest zrozumieć, z jak wielką uwagą traktowano ukraińskie dywagacje na temat przyszłości głowic znajdujących się na jej terytorium.

Stojąc na rozdrożu

Jedną z najważniejszych decyzji stojących przed ukraińskimi politykami w pierwszej połowie lat 90. było podjęcie bardzo – biorąc pod uwagę położenie kraju – fundamentalnej decyzji dotyczącej bezpieczeństwa państwa. Przyszłość Ukrainy można było zabezpieczyć, kierując się zasadniczo dwiema ścieżkami postępowania. Jedna z nich opierała się na sile, druga na układach.

Silos międzykontynentalnego pocisku balistycznego RT-23UTTCh w Muzeum Wojsk Rakietowych Przeznaczenia Strategicznego w Perwomajsku w Ukrainie (fot. Michael, CC BY 3.0)

Wariant siłowy zakładał przejęcie kontroli nad przynajmniej częścią głowic, tak by Ukraina zyskała status mocarstwa atomowego. Taki ruch oznaczał zapewnienie nowemu państwu miejsca w dość wąskim i elitarnym gronie posiadaczy tego typu broni, jednak równocześnie wiązał się z koniecznością ponoszenia znacznych wydatków na rozwijanie niezbędnych technologii, jak również samo podtrzymywanie zdolności bojowej głowic i środków ich przenoszenia. Ukraina zyskałaby mocną kartę w trudnych i niełatwych relacjach z większym sąsiadem, jednak dążenie do posiadania broni nuklearnej mogło spotkać się z negatywną reakcją Zachodu, dążącego do jak najszerszego rozbrojenia atomowego i normalizacji stosunków zarówno z państwami wyzwolonymi spod sowieckiej kontroli, jak i z samą Rosją.

Alternatywną drogą postępowania była rezygnacja z atomowych ambicji w zamian za międzynarodowe gwarancje bezpieczeństwa. Pozbycie się głowic byłoby politycznym aktem dobrej woli, swojego rodzaju „wkupnym” do grona europejskich państw demokratycznych. Owszem, cierpiało na tym militarne bezpieczeństwo kraju, jednak równocześnie otwierało to drogę do pozyskania tak potrzebnych zachodnich funduszy, niezbędnych do przeprowadzenia trudnego procesu modernizacji infrastruktury i popchnięcia kraju na drogę rozwoju w nowej, postsowieckiej rzeczywistości.

Prezydent USA George H.W. Bush i prezydent Rosji Boris Jelcyn w czasie ceremonii podpisania traktatu o redukcji zbrojeń strategicznych START II, 3 stycznia 1993 r. Porozumienie nie weszło w życie, gdyż nie zostało ratyfikowane przez rosyjski parlament (fot. Susan Biddle, National Archives and Records Administration, ID 186462, domena publiczna)

Ostatecznie, o wyborze zadecydowała ukraińska ekonomia. Tego państwa nie było po prostu stać na żadne drogie programy zbrojeniowe, a szerzące się strajki zagrażały trwałości władzy jako takiej. Ukraina bardziej niż sowieckich głowic potrzebowała zachodnich pieniędzy, więc biorąc pod uwagę ówczesne realia, decyzja mogła być tylko jedna. Pozostało tylko ujęcie całości w odpowiednie ramy dyplomatyczne.

Narodziny Memorandum Budapesztańskiego

Droga prowadząca do podpisania Memorandum Budapesztańskiego była dosyć długa i skomplikowana. Co oczywiste, Ukraina dążyła do uzyskania jak najszerszych gwarancji międzynarodowych mających zabezpieczyć ją przed agresją ze strony Rosji, próbując bez powodzenia wciągnąć w rozmowy nie tylko USA czy Wielką Brytanię, lecz także Chiny i Francję. Ukraina grała przy tym na czas, opóźniając finalizację rozbrojenia atomowego, jak tylko się dało, by wynegocjować jak najlepsze warunki.

Koniec tej dyplomatycznej rozgrywki nastąpił 5 grudnia 1994 roku, kiedy to Stany Zjednoczone, Wielka Brytania, Rosja i Ukraina podpisały tak zwane Memorandum Budapesztańskie o Gwarancjach Bezpieczeństwa. Grono sygnatariuszy było dosyć skromne i obejmowało oprócz Ukrainy wyłącznie państwa będące depozytariuszami Układu o nierozprzestrzenianiu broni jądrowej. Postanowienia zawarte w Memorandum były efektem bardzo złożonego kompromisu między interesami wszystkich zainteresowanych stron. Wydaje się, że biorąc pod uwagę ramy czasowe, jak i lokalizację geograficzną Ukrainy, nie mogło być inaczej.

Prezydent USA Bill Clinton (po lewej), prezydent Rosji Boris Jelcyn (w środku) i prezydent Ukrainy Łeonid Krawczuk po podpisaniu w Moskwie trójstronnego porozumienia poprzedzającego Memorandum Budapesztańskie; 14 stycznia 1994 r. (fot. William J. Clinton Presidential Library, domena publiczna)

Jak już wspomniano, stronie ukraińskiej zależało na jak najszerszych gwarancjach bezpieczeństwa, a wobec niemożności uzyskania takowych, celem było otrzymanie ich przynajmniej ze strony Stanów Zjednoczonych. USA były jednak bardzo dalekie od nawiązywania ściślejszej współpracy w dziedzinie bezpieczeństwa z państwem położonym tak blisko granic Rosji. Podpisanie jakiegokolwiek układu w tej sprawie między wspomnianymi państwami zachwiałoby całą równowagą strategiczną w Europie Środkowo-Wschodniej, co nie leżało w ówczesnym interesie USA. Swoje do powiedzenia w tej sprawie miała rzecz jasna także Rosja, prezentująca dosyć nieprzyjazną postawę wobec swego mniejszego sąsiada. Z jej punktu widzenia nawiązanie bliższych relacji między Kijowem a Waszyngtonem byłoby poważnym zagrożeniem dla jej bezpieczeństwa, co musiało pociągnąć za sobą określone konsekwencje.

Koniec końców, treść Memorandum została uformowana podług dwóch wartości granicznych. Z jednej strony było to pewne maksimum zaangażowania, na jakie – w tamtych warunkach – mógł zgodzić się Waszyngton, a z drugiej strony – minimalny poziom zapewnień dotyczących bezpieczeństwa, jakie gotowa była przyjąć targana wewnętrznymi problemami Ukraina w zamian za zgodę na wywiezienie broni atomowej ze swojego terytorium.

Pocisk balistyczny średniego zasięgu RSD-10 Pionier w Muzeum Sił Powietrznych Sił Zbrojnych Ukrainy w Winnicy (fot. Heorhij Czernilewski, domena publiczna)

Co podpisano w Budapeszcie?

Ranga prawna dokumentu podpisanego w grudniu 1994 roku budzi do dziś liczne kontrowersje. Choć trudno w to uwierzyć, sami sygnatariusze wspomnianego Memorandum mają dosyć odmienne zdanie co do tego, czym ono tak naprawdę jest.

Podpisy pod Memorandum Budapesztańskim złożone przez prezydenta Ukrainy Łeonida Kuczmę, prezydenta Rosji Borisa Jelcyna, premiera Zjednoczonego Królestwa Johna Majora i prezydenta USA Billa Clintona

Ukraina, państwo będące przecież głównym inicjatorem podpisania owego porozumienia, utrzymuje, że ma ono status aktu prawa międzynarodowego, nakładającego pewne wiążące prawnie obowiązki na wszystkich jego sygnatariuszy. Rosja z kolei traktuje Memorandum Budapesztańskie wyłącznie jako porozumienie polityczne niepociągające za sobą żadnych wiążących następstw dla jego sygnatariuszy. Niestety, bardzo ogólna struktura dokumentu sprawia, że w obydwu wariantach mamy tu pewne argumenty „za”, jak również te „przeciw”.

Sama treść Memorandum również pozostawia dosyć sporo miejsca na różnoraką interpretację jego zapisów. Biorąc pod uwagę znaczenie spraw, jakie poruszano przy jego uchwaleniu, można by oczekiwać odpowiedniej precyzji zapisów, jak również uwzględnienia mnogości możliwych wariantów rozwoju sytuacji w przyszłości, wraz z ewentualnymi reakcjami na nie ze strony sygnatariuszy. Tak jednak nie jest.

Wyłączając ogólnikowy wstęp, pełniący zasadniczo rolę ceremonialną, Memorandum Budapesztańskie zamyka się w sześciu krótkich punktach. Jego treść jest powszechnie dostępna w sieci we wszystkich oficjalnych wersjach językowych, tak więc każdy zainteresowany może samodzielnie się z nią zapoznać.

Zawartość merytoryczna paragrafu pierwszego jest dosyć ograniczona – ot, sygnatariusze zgadzają się co do poszanowania niezależności i suwerenności Ukrainy i jej granic. W  punkcie drugim państwa te zobowiązują się do niestosowania siły (lub groźby użycia siły) względem Ukrainy oraz że broń będąca w ich posiadaniu nie zostanie użyta przeciwko temu państwu, chyba że w samoobronie i w zgodzie z Kartą Narodów Zjednoczonych. Kolejny ustęp zawiera zapewnienia na temat powstrzymania się od wykorzystania nacisku ekonomicznego przeciwko Ukrainie.

Czwarty z paragrafów jest trochę bardziej interesujący. W tymże miejscu sygnatariusze zobowiązują się do interwencji w Radzie Bezpieczeństwa ONZ, jeśli Ukraina stałaby się obiektem napaści (lub groźby takowej) z użyciem broni jądrowej. Piąty zawiera zobowiązania sygnatariuszy do nieatakowania Ukrainy bronią jądrową, ostatni zaś, szósty, jest zaledwie deklaracją zwołania wspólnych konsultacji między sygnatariuszami w razie powstania wątpliwości co do zapisów Memorandum.

Nawet pobieżna lektura zapisów tego dokumentu pozwala na wychwycenie jego największej słabości, czyli braku jakichkolwiek kar za złamanie jego postanowień. Ot, obiecujemy nie atakować, ale jakby co, to porozmawiamy o tym w ONZ. Wbrew przekonaniu wielu, nie znajdziemy tu żadnych gwarancji granic Ukrainy lub suwerenności jej terytorium, a między deklaracją o poszanowaniu a gwarantowaniem czegoś jest przecież kolosalna różnica.

Sekretarz Stanu USA John Kerry (drugi od prawej) w czasie zbojkotowanego przez Rosję spotkania przedstawicieli państw sygnatariuszy Memorandum Budapesztańskiego, Paryż 5 marca 2014 r. (fot. U.S. Department of State, domena publiczna)

Według niektórych Memorandum Budapesztańskie jest tak ogólnikowo sporządzonym dokumentem, że samo w sobie nie wprowadzało niczego nowego w kwestii międzynarodowej sytuacji Ukrainy czy też zapewnienia jej bezpieczeństwa poprzez układy czy sojusze. Pewnego rodzaju potwierdzeniem niewielkiej wagi tego porozumienia jest fakt poszukiwania przez stronę ukraińską dalszych gwarancji w późniejszym czasie. Niestety, bez powodzenia.

Memorandum Budapesztańskie a rok 2014

Chłopiec przed spalonym blokiem mieszkalnym w Lisiczańsku w obwodzie ługańskim w Ukrainie, 28 lipca 2014 r. (fot. Viktoria Pryshutova, CC BY 3.0)

Zbliżając się powoli do końca niniejszego materiału, warto zatrzymać się choć na chwilę nad jeszcze jedną kwestią. Czy jego jakże ogólnikowe postanowienia weszły w życie w momencie rosyjskiej agresji na Ukrainę w 2014 roku? Odpowiedź może być dość zaskakująca. Brzmi ona – tak.

W lutym 2014 Rosja rozpoczęła działania zbrojne mające na celu okupowanie i oderwanie Półwyspu Krymskiego od Ukrainy. Zgodnie z paragrafem szóstym Memorandum 5 marca 2014 roku odbyło się w Paryżu spotkanie z udziałem przedstawicieli USA, Wielkiej Brytanii i Ukrainy. Rosja zbojkotowała te konsultacje. Biorąc pod uwagę ogólnikowy charakter Memorandum, nie powinien dziwić fakt, że rozmowy te skończyły się zasadniczo na niczym.

Pozostając w zgodzie z paragrafem czwartym Memorandum, zachodni sygnatariusze podjęli stosowne działania w Radzie Bezpieczeństwa ONZ, mające na celu umiędzynarodowienie kwestii napaści Rosji na Ukrainę. Rosja skorzystała jednak z przysługującego jej prawa weta, utrącając tę inicjatywę. Jedynym poważniejszym głosem wsparcia dla napadniętego państwa stała się niewiążąca rezolucja Zgromadzenia Ogólnego ONZ z 27 marca 2014 roku.

Jak więc widać, państwa zachodnie dotrzymały postanowień zawartych w Memorandum Budapesztańskim o Gwarancjach Bezpieczeństwa. Niestety, podjęte działania były równie nieskuteczne, co sam dokument, na którego mocy je podjęto.

Podsumowanie

Biorąc pod uwagę wszystko powyższe, można udzielić jasnej odpowiedzi na postawione uprzednio pytanie: czy Memorandum zawiera jakiekolwiek gwarancje Zachodu względem Ukrainy? – Nie. W sferze wiecznych dywagacji pozostanie za to, czy Zachód lub Ukraina mogli w latach 90. XX wieku zachować się inaczej, formułując zapisy takiego dokumentu. Czy USA mogły wystąpić z rzeczywistymi gwarancjami niepodległości Ukrainy? Czy sama Ukraina nie powinna zdecydować się na przejęcie głowic? Na te pytania nie znajduję tu odpowiedzi, nie zajmuję się bowiem gdybologią.

Na sam koniec warto wspomnieć jeszcze o jednej kwestii. Śledząc wydarzenia bieżące, warto – mimo wszystko – zauważyć, że Zachód nie porzucił walczącej Ukrainy. Cokolwiek powiemy o działaniach tego czy innego państwa lub polityka, Siły Zbrojne Ukrainy nie byłyby zdolne do stawiania tak zaciętego oporu bez dostaw broni z zagranicy, ze szczególnym uwzględnieniem amerykańskiej, brytyjskiej, niemieckiej, szwedzkiej czy hiszpańskiej broni przeciwpancernej. Ukraina nie jest osamotniona w walce z silniejszym napastnikiem, jednak jej przyszłość jest uzależniona od dalszych umów i traktatów międzynarodowych, które będą – miejmy nadzieję – lepiej sformułowane niż nieszczęsne Memorandum Budapesztańskie.

Ukraiński transporter opancerzony BTR-80 w czasie wojny w Donbasie, 12 czerwca 2014 r. (fot. ВО «Свобода», CC BY 3.0)

Bibliografia

1 KOMENTARZ

Skomentuj. Jesteśmy ciekawi Twojej opinii! Cancel reply

Exit mobile version